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27 maggio, 2007

Appalti Ue, migrazione on line entro il 2010


Da Il Sole 24 Ore - Guida agli Enti Locali Numero 21 del 26/05/2007 Pagina 12
Pochi anni ormai ci separano dalla dead line adottata dall’Unione europea per far transitare su Internet tutte le procedure di acquisto delle amministrazioni pubbliche. Precise linee di azione comunitarie spiegano come adeguare prassi, uffici e standard operativi a questo appuntamento
di Domenico Pennone

Entro il 2010 tutti gli appalti pubblici in Europa dovranno transitare su strumenti telematici di acquisto. Questo almeno è quanto dispone l'Action plan previsto dall'attuale normativa in materia di e-procurement in vigore nell'Unione europea. Attraverso l'applicazione delle nuove tecnologie e della comunicazione avanzata, sarà possibile garantire l'introduzione in tutti i Paesi di nuove modalità di spesa. L'e-procurement, nelle aspettative, dovrà garantire un incremento della competitività nell'ambito della pubblica amministrazione europea contribuendo a diminuire le distanze organizzative e tecniche tra i diversi Stati membri.
PIANO DI AZIONE
Nell'aprile 2004 la Commissione europea ha stabilito le direttive-chiave sull'e-procurement, definendo poi un piano di azione per fornire assistenza e guida agli Stati nella fase di implementazione dei servizi. Con il Piano d'azione dell'e-procurement (parte del programma di attività Idabc presentato nel gennaio 2005) l'Unione ha chiarito le modalità da applicare per disciplinare le attività all'interno dei singoli Paesi.
Il Piano e gli allegati a corredo offrono chiarimenti riguardanti gli aspetti legali e contrattuali della materia. Il documento analizza le regole applicabili alle comunicazioni on line sia dal punto di vista operativo che della procedura da osservare nella concessione dei contratti.
Il Piano spiega, inoltre, come la Commissione e i singoli Stati membri possono sfruttare al meglio gli aspetti delle direttive 2004/17/Ce e 2004/18/Ce relative all'approvvigionamento pubblico e propone soluzioni per soddisfare tutte le loro necessità amministrative.
Osservando questi indirizzi è possibile avere la certezza di realizzare una piattaforma corretta e soprattutto in grado di interconnettersi con le altre realtà europee che abbiano seguito il programma. La Commissione avrà l'onere di controllare che gli indirizzi siano seguiti con esattezza al fine di evitare errori o contraddittorie interpretazioni che potrebbero inficiare la buona riuscita dell'intero programma.
PRINCIPI GUIDA
L'Unione europea ha dunque chiarito tutto l'iter da seguire per realizzare un sistema di e-procurement che consente di far combaciare le offerte con le richieste, nel rispetto dei principi di segretezza, equità, tempistica. Sono state anche indicate le forme standard di realizzazione di aste on line, dei sistemi di acquisto dinamici e i profili del compratore.
In particolare sono stati chiariti i principi e le caratteristiche dei processi dell'e-procurement e tutte le regole necessarie per l'elaborazione delle gare e gli accessi ai documenti contrattuali. Infine l'Ue ha ben definito, le principali caratteristiche relative ai sistemi dinamici elettronici utilizzati (aste on line) e le regole concernenti la ricezione di richieste per la partecipazione ai bandi.
Agli Stati membri sono stati dati tempi precisi per recepire le Direttive negli ordinamenti nazionali e soprattutto sono state stabilite le regole che devono osservare nella redazione delle leggi nazionali.
È evidente che l'obiettivo è quello di incoraggiare un modello non centralistico, dove le singole amministrazioni mantengono la propria autonomia verso la selezione dei prodotti e dei fornitori. Il tutto dentro una ben definita piattaforma di regole comuni.
LA VIA ITALIANA
In Italia, in questi anni, pur non esistendo ancora un indirizzo univoco e chiaro e soprattutto applicazioni globalmente condivise, ci si è dati molto da fare. Il Governo italiano, con il Programma di Razionalizzazione degli acquisti nella Pubblica amministrazione, ma soprattutto col nuovo Codice dei contratti pubblici di lavori, di servizi e forniture, procede nella direzione di garantire la diffusione degli strumenti di e-procurement nell'ambito pubblico. Il Programma, avviato già con la Finanziaria dell'anno 2000, si è evoluto nel tempo anche a seguito di numerosi interventi normativi.
Le Amministrazioni pubbliche italiane, soprattutto quelle locali, in questi anni hanno molto lavorato nella direzione dell'adozione di strumenti di acquisto telematico. Questi strumenti sono stati resi, in alcuni casi, abituali nei comportamenti d'acquisto della Pubblica amministrazione.
Anche il contenuto della Finanziaria per il 2007 dà indicazioni che vanno verso il pieno recepimento delle Linee guida europee. La recente legge finanziaria ha, infatti, confermato l'interesse per il Programma di razionalizzazione degli acquisti nella direzione di definire precise disposizioni, promuovendo un modello di procurement nazionale a rete ovvero capace di coinvolgere le Amministrazioni territoriali: Regioni, Comuni e Province.
NORME SUGLI APPALTI
In ogni caso, il riferimento legislativo italiano in materia, resta il decreto legislativo n. 163 del 12 aprile 2006: il cosidetto Codice degli appalti.
Il decreto contiene le nuove norme che disciplinano i contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, in attuazione proprio delle direttive 2004/17/Ce e 2004/18/Ce. La normativa affronta ovviamente anche il tema dell'innovazione nei settori in cui la disciplina nazionale si discostava maggiormente dagli indirizzi europei. Il Codice degli appalti prevede i nuovi istituti degli accordi quadro, del dialogo competitivo e delle aste elettroniche, anche alla luce della scelta non più predeterminata per legge, tra criterio di aggiudicazione del prezzo più basso e criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa.
Il Codice contiene però una norma transitoria, l'articolo 253, con la quale si obbligano le Pubbliche amministrazioni a prevedere, nel caso in cui si scelgano strumenti telematici di comunicazione, il meccanismo del doppio canale, per tre anni dalla sua entrata in vigore. In pratica sarà ancora necessario procedere in contemporanea con i vecchi sistemi anche quando si opera per via telematica.
In questo modo, il legislatore, ha pensato di non introdurre meccanismi di restrizione della partecipazione alle procedure di gara in seguito all'adozione di scelte tecnologiche troppo sofisticate. Eppure la Commissione europea si era preoccupata di quest'aspetto. Nelle Linee guida si chiariva che bisognava avvalersi delle tecnologie più idonee e diffuse, tra l'altro specificamente individuate.
Nei documenti europei sono altresì contenuti una serie di principi che prevedono un equiparamento completo fra il cartaceo e l'elettronico.
Se si osservano le direttive, l'elettronico, non si dovrebbe utilizzare più soltanto in determinati casi predefiniti e circostanziati, ma in qualsiasi occasione, costituendo una procedura definitivamente alternativa al cartaceo.
Evidentemente le linee guida non sono state ancora ritenute sufficienti a garantire nel nostro Paese la massima concorrenza. Probabilmente si è ritenuto che l'Italia non fosse ancora pronta in questo settore a una scelta definitiva verso le nuove tecnologie. In ogni caso, grazie a questa adozione parziale, il legislatore italiano ha di fatto sospeso il pieno utilizzo telematico delle procure di gara.

In arrivo centrali locali per acquisti “su misura”


Da Il Sole 24 Ore - Guida agli Enti Locali Numero 21 del 26/05/2007 Pagina 8
Dopo una stagione pionieristica che ha visto prevalere la gestione associata degli acquisti, l’e-procurement inizia a sperimentare lo sviluppo di centrali locali di acquisto che permettono di ritagliare gli approvvigionamenti sulle esigenze effettive degli utenti senza però rinunciare alle economie di scala
di Domenico Pennone

Gli orientamenti e gli indirizzi di politica economica, in materia di acquisto, sembrano stretti da una duplice e contrastante esigenza: da un lato, quella di garantire una maggiore economicità, dall'altro quella di tutelare l'autonomia degli enti territoriali periferici. In questi anni ci si è spesso chiesto se sia meglio inseguire le economie di scala, concentrando gli sforzi della Pubblica amministrazione attraverso le cosiddette centrali di acquisto, o non sia più utile lasciare maggiori margini di autonomia a ogni singola struttura periferica, a ogni Ente locale, assicurando così una maggiore flessibilità.
Dopo varie oscillazioni, è stato raggiunto un punto di equilibrio e assestamento incardinato su questo schema: obbligatorietà di ricorrere ai beni e servizi presenti nella convenzione Consip per tutti gli uffici periferici dello Stato, ad esclusione delle istituzioni scolastiche; possibilità di agire in piena autonomia per gli Enti locali seppure nel rispetto dei parametri prezzo qualità previste nelle convenzioni della Consip.
L'impulso decisivo alla cultura dell'associazionismo arriva, però dal nuovo Codice degli appalti (il cosiddetto Codice De Lise) che non solo legittima pienamente il lavoro svolto da Consip in questi anni, ma apre la possibilità a forme di gestione associata anche su scala locale.
Riprendendo una previsione della norma, già contenuta nella direttiva n. 2004/18/Ce, il Codice degli appalti apre alla possibilità che le funzioni di acquisizioni di beni, servizi e lavori, possono essere eseguiti attraverso “centrali di committenza” che stipulano accordi quadro anche attraverso consorzi di enti.

COMPRARE DECENTRATO
Il tema è ripreso anche nell'ultima finanziaria che, al comma 455, dà impulso alle costituzioni di centrali di acquisto regionali.
L'esperienza di questi anni, se da un lato ha dimostrato il notevole vantaggio in termini di risparmio degli acquisti effettuati in forma centralizzata, ha anche evidenziato la necessità di implementare il processo di razionalizzazione degli acquisti estendendolo a settori nei quali non era possibile procedere a livello nazionale.
In altre parole ci si è resi conto che, secondo la tipologia di acquisto, è opportuno individuare gli ambiti territoriali più idonei per conseguire economie di scala e nel contempo garantire una copertura territoriale capillare e proporzionata al servizio svolto.
Inoltre, la creazione di strutture articolate territorialmente, su iniziativa diretta degli enti interessati, può contribuire nel contempo sia all'esaltazione del ruolo d'autonomia degli enti che allo sviluppo spontaneo della cultura dell'associazionismo che si rileva particolarmente nel settore degli acquisti. Tappa obbligata per ogni processo di razionalizzazione.
I vantaggi sono indubbi. Si pensi ai benefici di un'attività di acquisizione di beni e servizi in forma associata in alcuni settori lasciati scoperti da Consip nei quali una gestione su base regionale o anche provinciale potrebbe contribuire a fortemente alla razionalizzazione.
La gestione associata degli acquisti diventa particolarmente rilevante soprattutto nel settore dei servizi. In questo settore, la convenienza legata alla possibilità di ottenere dal mercato condizioni maggiormente favorevoli, in virtù di alti volumi di spesa, contribuisce sicuramente al raggiungimento di migliori standard qualitativi complessivi per le varie pubbliche amministrazioni. Si pensi ad esempio alla notevole difficoltà incontrata dagli enti nel trasferimento dei rischi al mercato assicurativo. Si tratta di una difficoltà che inizia già nella fase di elaborazione del proprio piano dei rischi.
Oltre alle polizze da stipulare obbligatoriamente per legge, bisogna, infatti, definire, in questa fase, quali sono gli effettivi rischi legati all'azione amministrava di un Ente locale e soprattutto quali di questi conviene collocare sul mercato e quali, invece, “ritenere” per se stessi.
Difficoltà che continua nella fase di ricerca delle migliori condizioni di mercato. Un mercato scarsamente concorrenziale e orientato a ragionare su posizioni oligopolistiche molto rigide e scarsamente flessibili alle effettive esigenze del cliente.
Un mercato dove non è per niente chiaro quale sia il vero potere contrattuale del singolo Ente locale.

FRONTE ASSICURATIVO
Tuttora, per fare un esempio, non esiste ancora, nel mondo assicurativo italiano, una polizza ritagliata sulla necessità - fra l'altro derivante da un obbligo di legge - di assicurare i rischi legati alla progettazione delle opere. Va aggiunto che molti Enti locali sono tuttora in ostaggio di agenti locali che impongono il prodotto della compagnia che rappresentano.
È conseguente che un intervento di razionalizzazione in questo settore, che coinvolge sicuramente la totalità degli Enti locali, deve prevedere le seguenti fasi d'intervento:

elaborazione del piano dei rischi generale degli Enti locali derivanti da obblighi di leggi;
individuazione di tipologie di rischio più specifiche e quindi opzionali;
definizione di polizze tipo per i vari rami assicurativi;
individuazione delle migliori condizioni di mercato al fine di definire una serie di convenzioni per le coperture assicurative.
La soluzione potrebbe essere proprio la creazione di una struttura di consulenza con personale specializzato in grado di fornire a ogni Ente locale il supporto tecnico necessario al fine di gestire i propri sinistri, monitorare l'andamento degli stessi e quindi definire la propria strategia di risk management.

SERVIZI STAMPA
Un altro esempio indicativo riguarda i servizi di stampa. Pochissimi sono gli Enti locali che hanno definito un proprio schedario degli stampati e dei prodotti tipografici. Moltissimi sono invece gli enti che, per la stampa di un semplice manifesto per segnalare una manifestazione, devono rincorrere la tipografia disponibile a produrre il prodotto richiesto in pochi giorni. Ancora meno quelli che sono riusciti ad ottimizzare i costi di stampa in funzione delle effettive esigenze quantitative sfruttando ad esempio i vantaggi della grafica digitale. Anche in questo caso, un unico centro di spesa locale potrebbe offrire soluzioni eccezionali, sia in termini di risparmio, che di qualità delle produzioni.
Argomenti a favore dello sviluppo di strutture locali di gestione associata degli acquisti quindi non mancano di certo. Come non mancano le leggi regionali che individuano questa strategia come prioritaria. Ancora una volta, però, il successo di questa “strategia” sarà determinato dalla reale volontà di cedere un piccolo pezzo di “sovranità” sacrificandola sull'altare dell'economicità, dell'efficienza e dell'efficacia.