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18 ottobre, 2008

E-government, da moda a prassi della Pa


Il Sole 24 Ore - Guida agli Enti Locali Numero 41 del 18/10/2008 Pagina 21
Per risolvere il deficit di modernizzazione che ancora caratterizza buona parte degli uffici pubblici occorre sostenere la spinta al cambiamento che accompagna la rivoluzione telematica: adottare una vera governance del sistema pubblico facendo diventare normali strumenti innovativi come il protocollo informatico, la posta elettronica certificata, la firma digitale
di Domenico Pennone


Il processo di modernizzazione dell'apparato burocratico è divenuto ormai una necessità imprescindibile per ridurre la spesa pubblica oltre che per sostenere la competitività del Sistema Italia.
L'innovazione nella Pubblica amministrazione non è solo un problema di sostituzione della penna con il Pc, ma rappresenta un problema di cultura e di riprogettazione dell'intero sistema.
Probabilmente, la stagione delle sperimentazioni è finita, e oggi occorre concretizzare, passare a una nuova fase in cui disegnare davvero la nuova amministrazione fatta di innovazione, di computer, di rete, ma anche di persone che sappiano fare bene il proprio lavoro, capaci di comunicare nella maniera giusta con il cittadino utente. Un'amministrazione capace di offrire una qualità dei servizi adeguata ai tempi, in cui la tecnologia diventa parte di un processo di efficienza e buon andamento che coinvolge tutto il sistema. Un sistema che va dotato anche di indicatori capaci di verificare la qualità del lavoro umano e di premiarlo.

FARE PRESTO
La sensazione più diffusa, però, è che bisogna fare presto e passare in fretta a una vera governance del sistema Pubblica amministrazione facendo diventare prassi strumenti che hanno funzionato. Il protocollo informatico, la posta elettronica certificata, la firma digitale sono da tempo operativi nel nostro Paese e le infrastrutture di rete sono in fase avanzata. Eppure persistono ancora ovunque i doppi canali che vedono sovrapposto spesso, nelle stesse amministrazioni, l'uso delle tecnologie più moderne e della tradizionale carta, con costi che si raddoppiano e conseguente perdita complessiva di efficienza.

DEMATERIALIZZAZIONE
La gestione informatica della mole di documentazione che quotidianamente la Pubblica amministrazione produce rappresenta, dunque, ancora un traguardo da raggiungere per garantire efficacia e trasparenza dell'azione amministrativa e consentire finalmente di abbattere gli sprechi.
In Italia il processo di dematerializzazione, ovvero la trasformazione della documentazione testuale in un formato digitale capace di garantirne la validità e la sicurezza non ha ancora raggiunto un livello accettabile. Negli ultimi quindici anni è stata approvata una normativa molto avanzata sull'uso del documento digitale che, ormai da diversi anni, sancisce il principio della piena legittimità della sostituzione dei documenti cartacei con quelli digitali. Ma il perdurare del ricorso alla stampa e alla duplicazione dei documenti, con una produzione di carta senza controllo, dimostra quanto tale normativa, da sola, non sia sufficiente.
Il processo può dirsi iniziato con l'approvazione, nel 2000, del Testo unico sulla Documentazione amministrativa, il Dpr n. 445, in gran parte assorbito nel Codice della Pa digitale. Il provvedimento definiva il concetto di documento informatico e già rendeva possibile la sua adozione in ogni fase dei procedimenti amministrativi disciplinando le modalità di creazione, trasmissione, protocollazione e infine archiviazione dello stesso.
È però con l'entrata in vigore del Codice della Pa digitale che il tema della dematerializzazione diventa un problema che investe l'intero sistema pubblico, il quale ha ormai l'obbligo di garantire il passaggio dalla carta al digitale e di dematerializzare tutti gli archivi delle amministrazioni.
Il Codice trasforma la possibilità legale della digitalizzazione in vero e proprio obbligo. Col Codice viene sancito un nuovo diritto: il diritto all'uso delle tecnologie quando si ha a che fare con la Pa. Diritto che si realizza attraverso l'accesso e l'invio di documenti digitali.
Questa normativa pone l'Italia in una posizione di avanguardia, ma la risposta delle amministrazioni resta lenta e spesso inefficace. La Pubblica amministrazione ha mostrato proprio su quest'aspetto tutta la sua incapacità strutturale di rinnovarsi. La resistenza della burocrazia al cambiamento connesso all'uso delle tecnologie si è affiancata a una resistenza tutta italiana ad accettare un cambiamento di mentalità.
Per rispondere a questi ritardi l'attuale Governo ha riaffrontato il problema con l'approvazione del Disegno di legge sulla manovra economica dove il tema del Taglio alla carta ritorna con forza.
Sii tratta di ulteriori modifiche al Codice dell'Amministrazione digitale. L'obiettivo è immediatamente dichiarato: l'uso della carta dovrà essere ridotto in maniera drastica entro tre anni periodo entro il quale il documento cartaceo perderà la sua validità legale.

CONNETTIVITÀ PUBBLICA
I provvedimenti adottati e le sperimentazioni in atto rischiano però di fallire se non diventerà pienamente operativa l'infrastruttura che consente lo scambio di informazioni digitali tra le Pubbliche amministrazioni.
ll Sistema Pubblico di Connettività (Spc) è la rete che dovrebbe collegare le amministrazioni pubbliche italiane, consentendo loro di condividere e scambiare dati e risorse informative. Istituito e disciplinato dal Decreto legislativo del 28 febbraio 2005, n. 42, confluito a sua volta nel Codice dell'Amministrazione digitale rappresenta, appunto, l'insieme delle infrastrutture tecnologiche e di regole tecniche per lo sviluppo, la condivisione, l'integrazione e la diffusione del patrimonio informativo e dei dati della Pubblica amministrazione.
Diventato operativo dal primo novembre 2007 l'Spc sostituisce la Rupa - Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione (attiva dal 1999) - e può contare, teoricamente, su oltre 16.000 collegamenti ad alta velocità connettendo 58 domini delle amministrazioni centrali e oltre 200 amministrazioni territoriali. L'Spc è affidato al Centro Nazionale per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione (Cnipa) e rappresenta oggi la maggiore infrastruttura telematica a livello europeo.
Il sistema dovrebbe permette qualsiasi tipo di comunicazione (dati, fonia e immagini) con elevati standard di sicurezza e l'utilizzo di servizi innovativi come il VoIP, videoconferenze, trasmissioni WiFi, posta elettronica certificata. La realizzazione dell'Spc non ha comportato spesa per investimenti da parte dello Stato ma anzi sono previsti notevoli risparmi grazie al suo utilizzo.
La recente pubblicazione delle regole tecniche e di sicurezza del Sistema pubblico di Connettività e Cooperazione, approvate dopo oltre tre anni dall'istituzione dell'SPC, ha finalmente completato il quadro normativo in materia di digitalizzazione della Pubblica amministrazione italiana. Il nuovo documento attribuisce un importante ruolo alle Regioni e agli Enti locali che dovranno garantire la piena operatività dell'SPC. Anche in questo caso, pero, gli strumenti normativi e tecnici ci sono ma è facile verificare che se da un lato le Amministrazioni centrali sono in larga parte già pronte per la cooperazione in rete, per le realtà territoriali il cammino resta ancora lungo.

WEB PUBBLICO E WEB 2.0
In ogni caso, la macchina amministrativa deve da subito rispondere alle esigenze mutate del Paese e ai bisogni crescenti e diversificati degli utenti. Per fare questo bisogna agire sia sulle infrastrutture materiali ma anche sulla qualità e sui contenuti dei servizi erogati.
Il sito internet di una Pubblica amministrazione è oggi già percepito dai cittadini, nonostante tutto, come una delle principali porte d'accesso ai servizi. Il sito è lo strumento che meglio riesce ad armonizzare e soddisfare le esigenze e le finalità legate alle attività di comunicazione e di informazione istituzionale. La pubblicazione sul web, se correttamente alimentata dalle notizie interne, contribuisce al diffondersi, anche all'interno dell'Ente, di una maggiore e più articolata cultura della comunicazione.
In questi anni sui siti istituzionali è comunque migliorato il numero e la qualità delle informazioni presenti e anche il livello di interattività dei servizi offerti. La quasi totalità dei siti web di Comuni, Province e Regione garantiscono servizi aggiornati di informazione e acquisizione di modulistica. Ancora limitata però la presenza di servizi di inoltro di modulistica e soprattutto dei servizi definiti a piena interattività. Solo il 3% dei Comuni, il 10% delle Province e il 54% delle Regioni, infatti, possono oggi vantare servizi realmente interattivi.
Il conto sul totale delle amministrazioni resta sconfortante: nel 2007 solo il 3,2% garantiva la fornitura di servizi erogati completamente on line.
Ma è soprattutto sull'uso di strumenti capaci di ascoltare e di misurare la soddisfazione degli utenti che la Pubblica amministrazione mostra ancora tutti i suoi limiti.
I cosiddetti sistemi di Customer Relationship Management o meglio ancora di Citizen Relationship Management che potrebbero rilanciare la centralità del cittadino-utente, non più solo semplice e passivo destinatario delle azioni di comunicazione ma utente attivo che ha un suo ruolo, sono lontani dall'essere utilizzati.

Il sistema Spc
Il Sistema Pubblico di Connettività è ora disponibile come infrastruttura che connette le Pubbliche amministrazioni - la più grande in Europa - e occorre ora procedere alla graduale costruzione di quella rete logica che colleghi e renda tra loro interoperabili le Pubbliche amministrazioni, nell'ottica dell'one stop shop. È importante sottolineare come il disegno di Spc sia parte di, e anzi abiliti, una visione federale condivisa del Sistema-Paese. Non a caso, il Governo di Spc è affidato dal Cad alla Commissione di Coordinamento dell'Spc che è un organo paritetico fra Pac e Pat. In tal senso, è da realizzare compiutamente la trasformazione dell'Spc in una rete federale, compatibile con le reti delle Regioni, Province, Comuni, Comunità montane e di altri Enti locali, mettendo in contatto e facendo interoperare tutte le amministrazioni pubbliche del Paese.
L'Spc si pone poi come luogo privilegiato per avviare servizi innovativi nella logica degli shared services e dei web services. L'architettura dei servizi di cooperazione applicativa definita in Spc abilita, infatti, e facilita, questo tipo di servizi ed è disegnata in aderenza agli standard internazionali della Soa (Service Oriented Architecture). Alcuni importanti progetti cooperativi recentemente sviluppati sono già in linea con il modello tra questi si possono ricordare i Progetti Icar e il sistema del lavoro. (Tratto dall'abstract della Relazione al Parlamento sullo stato della Pubblica amministrazione, Anno 2007, del Ministero per la Pa e l'innovazione)




Esiste oggi la possibilità di utilizzare strumenti nuovi che, senza la necessità di grandi investimenti, sono capaci di garantire oltre che efficienti sistemi di gestione delle informazioni la concreta partecipazione attiva dei cittadini. Strumenti che oggi sono offerti da quella tecnologia ormai universalmente definita Web 2.0, una forma di web evoluto rispetto ai tradizionali strumenti del mondo internet che si caratterizza essenzialmente per tre elementi: interattività, socialità, progressivo miglioramento del servizio grazie al contributo degli utenti.
Ma, nonostante qualche eccellenza, poche sono ancora le esperienze Web 2.0 degne di nota già realizzate nella Pubblica amministrazione.
Inoltre va bene aprire blog o spazi di condivisione e servizi personalizzati sui siti istituzionali, ma questo da solo non basta. Perché il Web 2.0 funzioni occorre che ci siano utenti disposti ad alimentarlo.
Il successo delle applicazioni Web 2.0 sta nella loro semplicità d'uso, nella loro efficacia ma anche nella rapidità e capacità dei sistemi di auto-migliorarsi. Tutto questo è realizzabile solo grazie ad una vera massa critica di utilizzatori. Perché il vantaggio e il valore delle applicazioni Web 2.0 sta proprio nella sua capacità di coinvolgere la comunità nella generazione dei contenuti.

INNOVAZIONE
E COMUNICAZIONE
Per garantire questa massa critica occorre che insieme al processo di innovazione e di ammodernamento della Pa proceda il percorso di apertura ai cittadini che negli ultimi anni era stato avviato con l'introduzione di strumenti di comunicazione pubblica previsti dalla legge 150/2000.
Una norma, la legge n. 150, che provava a incidere su tutta l'organizzazione pubblica, adeguandola allo sviluppo di processi di innovazione e all'introduzione di nuove tecnologie e soprattutto rispondendo a quel bisogno di trasparenza da sempre auspicato.
Quella legge è rimasta, purtroppo, in gran parte inapplicata e rischia di diventare una metafora di quel cambiamento atteso, annunciato e mai completamente realizzato.
La sensazione che si vive in molte Pubbliche amministrazioni è che questa legge abbia molto aiutato i politici a garantirsi una loro sovraesposizione e poco le Istituzioni e i cittadini nel loro difficile dialogo. Insomma, la legge sarebbe stata usata più per rafforzare la comunicazione politica che quella istituzionale per la quale era stata approvata. La legge n. 150 del 2000 individuava esclusivamente due strutture (Urp e Ufficio stampa) come gestori della complessa attività di comunicazione e informazione. Nei fatti, però, le innovazioni tecnologiche (reti, telefonia, digitale terrestre eccetera) e fattori di decentramento amministrativo hanno imposto la nascita di nuove strutture in constante evoluzione che si sono affiancate agli Urp e agli Uffici stampa complicando maggiormente la già difficile applicazione della legge.
Intanto gli uffici Urp, presenti ormai in tutta la Pa, sono stati, nonostante tutto, protagonisti di importanti trasformazioni nelle modalità di comunicazione con il pubblico.
Tantissimi i casi d'eccellenza. Tante le amministrazioni in cui queste strutture hanno lentamente, ma con successo, garantito quel dialogo difficile tra cittadini e istituzione. Ma, soprattutto, la stragrande maggioranza dei cittadini oggi sa che esiste un luogo fisico dove rivolgersi per avere informazioni, chiarimenti e anche fornire suggerimenti. Spazi nei quali uomini e donne, quasi sempre preparati, sono pronti quantomeno ad ascoltarli. Ciò nonostante questi dipendenti, che rappresentano una risorsa per tutti, ancora non hanno un riconoscimento formale dei relativi profili professionali. Come non lo hanno avuto i dipendenti degli uffici stampa ancora alla ricerca di un contratto che riconosca la loro professionalità, malgrado la specifica previsione della legge n. 150. Uffici, anche questi, che svolgono un ruolo delicato. Uffici e personale sottoposti quasi sempre ad una doppia pressione. Da un lato l'apparato politico e spesso anche burocratico che chiede, che impone visibilità e presenza costante sui media. Dall'altro i mezzi di informazione, che pretendono, esigono informazioni già pronte e sempre notiziabili.
Anche in questo caso, anche per gli uffici stampa la legge n. 150 del 2000 si è dimostrata in questi anni del tutto insufficiente. E anche in questo caso troppo spesso la qualità del servizio è affidato alla disponibilità di personale mal retribuito che mette a disposizione della pubblica amministrazione una professionalità non ancora riconosciuta.

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